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国际难民权利保护制度的由来和发展
 
日期:2016年02月05日 | 浏览1137

   

 

    难民一直是国际社会面临的棘手问题,其严重困扰着世界许多国家和地区。为保证难民的基本权利,以及通过国际合作解决难民地位问题,国际社会建立了难民权利保护制度。

    难民的产生及构成

    16世纪后期,西班牙统治者在尼德兰迫害新教徒,造成了近代早期最大的难民潮。在当时,尼德兰总共80万人口中,有11万余人逃亡,这些逃到法国的加尔文教徒被称为难民。

    17世纪后期,英语中出现了“难民”一词。当时路易十四在法国大规模迫害新教徒,强迫他们皈依天主教。为躲避迫害,有10万余人从法国逃到英国。英国把这些人称为难民。

    1951年的《关于难民地位的公约》和1967年的《难民地位的议定书》中有关“难民”的定义,是国际法上认定难民的主要依据,即要成为《关于难民地位的公约》保护的难民,需要具备四个基本条件:已离开原籍国或惯常居住国;已遭到迫害或有正当理由担心遭受迫害;这种担心是基于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解而产生的;由于担心受迫害,不能或不愿意接受该国保护,或返回该国。

    国际上通常将难民分为四类:

    经济难民。主要是指为了改善生活而“自愿”背井离乡的人。经济难民通常被相关国家视为非法移民,他们被驱逐出境或遣送回国。

    环境难民。主要是指由于严重的环境破坏有碍其生存并严重影响生活品质,被迫暂时或永远地搬离其原居住地的人。环境难民未被纳入国际公约的保护,一般通过临时救济,待灾害过后,将其遣返回来源国。

    战争难民。主要是指由于外来侵略、占领、外国统治或本国内战而致其本国部分或全部领土上的公共秩序被严重扰乱无法生存,从而被迫离开其原住地前往他处或他国避难的人。

    政治难民。主要是指有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解而遭迫害的原因留在其本国之外,并且由于此项畏惧不能或不愿受所留国保护的人。

    保护难民的国际立法

    保护难民的立法,主要体现在综合性的国际立法、专门性的国际立法和区域性的国际立法等方面。

    1.综合性的国际立法。联合国在涉及难民保护方面有多项综合性的法律。1945年的《联合国宪章》确立了国际人权保护的基本原则,1948年的《世界人权宣言》明确了普通的基本人权的内容。1966年的《公民权利和政治权利国际公约》及《经济、社会和文化权利国际公约》是对《联合国宪章》有关原则和《世界人权宣言》所确认的基本人权的具体化。

    2.专门性的国际立法。《关于难民地位公约》于1951年7月28日在日内瓦通过,1954年4月22日生效。缔约国于1967年1月31日签署的《难民地位的议定书》中规定,所有在公约定义范围内的难民均享有同等地位。

    3.区域性的国际立法。1969年,非洲统一组织制定《关于非洲难民问题某些特定方面的公约》,该公约规定,“难民”一词适用于凡是由于外来侵略、占领、外国统治或严重扰乱其原住国或国籍所属国的一部分或全部领土上的公共秩序的事件,而被迫离开其常住地,到其原住国或国籍所属国以外的另一地去避难的人。

    1984年,拉丁美洲制定《卡塔赫纳宣言》,其中规定,难民定义或概念应在难民地位公约和难民议定书所包含的诸因素之外,还包括那些由于他们的生命、安全、自由受到威胁而逃离本国的难民,这种威胁可能来自普遍的暴力、外国入侵、国内武装冲突、大规模侵犯人权或严重危害公共秩序的其他情况。该定义增加了“大规模侵犯人权”的标准。

    1990年7月15日,由12个欧洲国家在都柏林签订了《确定国家对庇护申请负有审查义务的条约》(简称《都柏林条约》),条约要求成员国统一庇护政策,促进成员国无内部边境的自由迁移确保至少有一个成员国审查庇护申请,防止难民循环现象发生。

    国际难民组织的工作

    1921年,国际联盟设立了一个专门负责难民问题的机构——难民事务高级专员公署,正式承认国际社会对解决难民问题负有责任。

    1950年12月14日,联合国难民署正式成立。在60多年的历程中,联合国难民署救助了5000万人。现在,联合国难民署在120多个国家中有5000多名工作人员,年预算达13亿美元,照顾着全世界2200万难民。联合国难民署曾在1954年和1981年两度荣获诺贝尔和平奖。

    1.工作职责。联合国难民署通过以下三个渠道向难民提供国际保护:

    一是促进缔结和批准保护难民的国际公约,监督其实施并对此提出修正案。

    二是从各国政府获得有关其领土内难民人数和条件以及涉及难民的法律和规章的情报。通过与各国政府达成特别协定,推动执行措施,以改善难民处境和减少需要保护的人数,协助政府和私人在促进自愿遣返或与新国家社会同化方面的努力。

    三是促使各国收容难民,努力使难民获准转移其财产,特别是他们重新定居所必需的财产。

    2.保护措施。联合国难民署对难民实施的保护措施,主要有以下六项:

    临时保护。如在难民事件发生国的邻国开展临时安置工作,向难民提供食品、住所、饮用水等。在紧急状态解除之后,开展重建工作,为遣返难民做准备。

    自愿遣返。尽力帮助那些希望返回家园的难民自愿遣返,并由难民本国、庇护国和难民署共同起草遣返协议,阐明难民回国的条件,并列出保证回国者的安全条款。

    当地融合。督促庇护国当地安置并融合难民,尽快为其办理入籍手续。

    第三国安置。联合国的191个成员国中,只有不足20个国家有每年重新安置配额,这些国家包括澳大利亚、加拿大、丹麦、芬兰、新西兰、瑞典、荷兰和美国等国。

    帮助通行。1921年,国际联盟设立难民事务高级专员公署,选举挪威人弗里德约夫·南森为难民事务高级专员。南森发明了难民的旅行证件“南森护照”,使难民能够顺利返回家园或被安置在其他国家。“南森护照”至今沿用。

    开展宣传。1974年,非洲统一组织决定将每年的6月20日定为“非洲难民日”。2000年12月,联合国大会决定将“非洲难民日”改为“世界难民日”。联合国难民署每年组织相应的宣传活动。

    对难民的甄别审查程序

    难民保护制度的一项重要内容,就是对难民进行甄别和确认。

    1.国际法上统一的认定方式和程序。对难民认定一般采取两种方式:第一种是个别认定。即根据难民地位国际公约,考查难民申请者的主客观因素。第二种是集体认定。这主要是在为了应对大规模难民涌入的情况下采取的方式,即只考查难民的客观因素,只要将该申请群体中的一人认定为难民,则其余的人直接取得难民地位。

    联合国难民署的甄别程序包括:要求工作人员对难民的申请进行公正和适当审查;只要条件许可,应允许申请人当面陈述其案情并填写联合国难民署资格甄别表;对被拒绝申请者应说明拒绝理由并为其上诉提供咨询;上诉案应由另一名人员或另一组人员处理。

    2.拒绝给予难民地位及引渡或起诉的情形。根据国际法和国际惯例,对某些人不能给予难民地位,对某些人则可能采取引渡或起诉的司法措施。这些人包括:犯有破坏和平罪、战争罪、危害人类罪的人;犯有空中劫持罪、劫持人质罪、恐怖主义爆炸罪、资助恐怖主义罪的人;在以难民身份进入庇护国前,曾在庇护国以外犯过严重的非政治罪行的人;曾有违反联合国宗旨原则和行为并被确认为有罪的人。

    难民应享有的权利

    根据相关国际法,难民权利主要包括以下11个方面:

    1.不被推回的权利,又称避难权。如果寻求避难者已经踏入一国领土,那么他就不应当在边境上被置于有可能使他被驱逐和被迫回到实施迫害的国家的强制措施下。

    2.不因非法入境或逗留而被加以刑罚的权利。对于直接来自生命或自由受到威胁的领土未经许可而进入或逗留于该国领土的难民,不得因该难民的非法入境或逗留而加以刑罚,但以该难民毫不迟延地自行投向当局说明其非法入境或逗留的正当原因者为限。

    3.行动自由的权利。对于已获得申请联合国合法难民地位的申请者,申请国必须提供其选择住所地的权利和随意行动的自由,然而难民也应受到申请国对一般外国人适用的法律规定的制约。

    4.工作权利。难民有权利凭借自己的能力选择工作谋生,并有权享受公正和良好的工作条件。这种待遇不得低于一般外国人所享有的同样的待遇。

    5.财产权利。各国应保障难民在动产和不动产的获取和租赁等方面享有充分的优惠待遇,并且这种待遇不得低于一般外国人所享有的同样的待遇。

    6.资产转移自由的权利。应准许难民将其携入该国领土内各国在符合其法律和规章的情况下,应准许难民将其资产移转到难民为重新定居目的而已被准许入境的另一国家。

    7.受教育权利。应给予难民和本国国民同等待遇的受教育权,尤其是在公共教育方面。难民所享有的待遇水平不得低于所在国国民待遇水平。

    8.宗教和结社权利。各国应该充分地尊重难民的宗教自由和子女教育的自由。各国对难民的宗教活动给予最基本的便利,不能加以不合理的制止,但是,可以进行必要的监督。

    9.接受公共救济的权利。各国对合法居住在其领土内的难民,就公共救济方面,应给予凡其本国国民享有的同样待遇。难民有权为自己和家庭获得相当的生活水准。

    10.居留权利。由于实际情况中,多数难民因为突然到来的迫害而离开本国寻求别国保护,无法准备好有效身份证件或是迫害当局并不提供相应身份证件,各国对在其领土内持有有效旅行证件的任何难民,应发给身份证件。

    11.司法救济权利。难民在其经常居住国国内或在其经常居住国以外的其他国家内,就向法院申诉的事项援助和免予提供诉讼担保在内,应享受国民待遇。

    实践中的探索

    随着国际难民形势的迅速变化,健全的国际法、区域法、国内法已显得难以适应。为处置难民突发事件,既要坚持原则性,又要坚持灵活性,不断创新方式方法。目前,欧盟及德国正在探索新的思路。

    1.欧盟的区域集体应对经验。针对近年来叙利亚难民大量涌入欧洲的情况,欧盟区域集体应对体制正在发挥较好的作用。

    根据欧盟的相关立法,由难民首到的第一国负责甄别审查,然后,视其情况在各成员国之间进行配额安置。但2015年的情况区别于以往,难民达到数十万,原来的体制机制受到巨大冲击。

    为了应对这种局面,欧洲委员会提出了一套新的提案:

    一是设立一个18亿欧元的信托基金,帮助解决难民问题。

    二是对希腊、匈牙利和意大利境内的12万难民进行紧急转移安置。其方法是根据量化标准(人口的40%、GDP的40%,已收到避难申请人数的10%、失业率的10%)进行配额计算。

    三是为保证转移安置计划的实施,由所有参与成员国提供7.8亿欧元预算支持,资金预付率为50%,意为不接受难民的国家也要出钱。

    2.德国根据本国人力需求果断接受难民的经验。德国始终坚持“受政治迫害的人享有避难权”的立场,并制定了《难民申请程序法案》和《寻求庇护福利法案》等法案。

    2014年,在德国8110万人口中,有1090万属于移民,20.3%拥有“移民背景”。德国人口出生率不足,预计到2080年,德国人口将从现在的8200万下降到6540万。

    2015年8月24日,德国政府决定,不再把入境的叙利亚籍避难申请者遣送至他们进入的第一个欧盟国家。此外,德国还撤销了所有驱逐叙利亚难民的决定。

    2015年9月7日,德国政府决定拨款70亿欧元,要求各级各部门尽快利用现有设施改建可供15万难民安全过冬的临时安置场所。德国还决定,在未来3年,联邦警察和联邦志愿服务机构分别新增3000名和10000名工作人员。

 

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